本文結(jié)合相關(guān)案例，總結(jié)分析了近年來高校工程建設(shè)類項(xiàng)目中遇到的主要問題，運(yùn)用SWOT分析理論，從優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅四個(gè)角度闡述了競爭性磋商在工程建設(shè)類項(xiàng)目中的具體運(yùn)用，并針對(duì)存在的問題給出了解決策略。

（一）案例介紹

某高校（采購人）對(duì)其校內(nèi)多個(gè)庫房的裝修工程以一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了競爭性磋商采購。采購人在與采購代理機(jī)構(gòu)商討磋商文件時(shí)，決定參照有形市場（如北京市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理事務(wù)中心）中公開招標(biāo)的項(xiàng)目，將價(jià)格分設(shè)置為50分，并以各供應(yīng)商報(bào)價(jià)的算術(shù)平均值為基準(zhǔn)價(jià)，采用內(nèi)插法計(jì)算價(jià)格分。后經(jīng)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)，以下簡稱《競爭性磋商暫行辦法》）相關(guān)規(guī)定進(jìn)行勸說，決定以最低價(jià)為基準(zhǔn)價(jià)。磋商公告發(fā)布后，共有3家供應(yīng)商報(bào)名并按照規(guī)定遞交了響應(yīng)文件。

在評(píng)審過程中，采購人發(fā)現(xiàn)在計(jì)算工期時(shí)未按照定額工期的要求對(duì)同期施工的多個(gè)單體的工期系數(shù)進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)代理機(jī)構(gòu)提醒“在磋商過程中可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款”后，采購人在磋商時(shí)對(duì)工期要求進(jìn)行了調(diào)整并與遞交響應(yīng)的供應(yīng)商一一進(jìn)行了確認(rèn)，所有供應(yīng)商都予以認(rèn)可。在磋商過程中，磋商小組與供應(yīng)商丙磋商時(shí)間遠(yuǎn)長于其他供應(yīng)商，且磋商內(nèi)容大多與項(xiàng)目無關(guān)。該項(xiàng)目采購預(yù)算300萬元人民幣，最終報(bào)價(jià)中，供應(yīng)商乙的報(bào)價(jià)最低，為100萬元。磋商評(píng)審結(jié)束后，供應(yīng)商乙綜合得分排名第一，成為本項(xiàng)目的成交供應(yīng)商。

（二）高校建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)狀

上述案例是當(dāng)前高校建設(shè)工程項(xiàng)目現(xiàn)狀的一個(gè)折射。高校建設(shè)工程項(xiàng)目投資額一般都比較大，大部分工程建設(shè)類項(xiàng)目投資額都在依法必須招標(biāo)的工程限額以上，故要進(jìn)入項(xiàng)目所在地的有形市場進(jìn)行招標(biāo)。有形市場作為監(jiān)管部門，在提供招標(biāo)場地的同時(shí)，要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，這導(dǎo)致部分采購人對(duì)有形市場產(chǎn)生了依賴及僥幸心理，認(rèn)為項(xiàng)目有監(jiān)管部門把關(guān)，每一步流程都有人替自己負(fù)責(zé)，從而形成一種以招標(biāo)投標(biāo)法體系為依托的“有形市場思維”。

糾正采購人的“有形市場思維”是推動(dòng)非招標(biāo)采購方式規(guī)范開展的一個(gè)前提條件?！坝行问袌鏊季S”會(huì)以有形市場對(duì)招標(biāo)文件的要求為基準(zhǔn)，認(rèn)為有形市場的就是最好的，導(dǎo)致采購人對(duì)有形市場形成長期依賴，逐漸失去自身的主觀能動(dòng)性。但是需要指出的是，進(jìn)入有形市場的招標(biāo)項(xiàng)目和采用非招標(biāo)采購方式進(jìn)行的項(xiàng)目在遵從執(zhí)行的法律體系上是有出入的，如果一味地照搬照抄，輕則導(dǎo)致招標(biāo)采購進(jìn)展緩慢，重則導(dǎo)致招標(biāo)采購過程違法并引發(fā)工程質(zhì)量問題，進(jìn)而追究采購人及施工單位的責(zé)任。

（三）高校非招標(biāo)采購項(xiàng)目中的問題及應(yīng)對(duì)措施

1.對(duì)于磋商時(shí)間的明確

高校非招標(biāo)采購項(xiàng)目中，應(yīng)明確磋商小組與供應(yīng)商的磋商時(shí)間不得大于某一時(shí)間范圍，如15分鐘。磋商現(xiàn)場應(yīng)由代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織并維持秩序。若出現(xiàn)磋商小組與供應(yīng)商授權(quán)代表磋商的內(nèi)容與項(xiàng)目無關(guān)時(shí)，應(yīng)及時(shí)制止；若出現(xiàn)超時(shí)而評(píng)審專家仍與供應(yīng)商授權(quán)代表繼續(xù)磋商的，應(yīng)及時(shí)制止。上述案例中，磋商小組與供應(yīng)商丙長時(shí)間磋商且磋商內(nèi)容大多與項(xiàng)目無關(guān)，代理機(jī)構(gòu)既未事前明確，也未事中及時(shí)提醒和制止，行為明顯失職。

2.對(duì)于競爭性磋商相關(guān)政策的學(xué)習(xí)

主管工程建設(shè)項(xiàng)目的采購人對(duì)于非招標(biāo)采購方式及其相關(guān)政策的了解甚少，上述案例中便出現(xiàn)了采購人對(duì)流程不了解，本可以對(duì)工期進(jìn)行調(diào)整卻不知怎么解決的問題。如本次采購采用的是公開招標(biāo)方式，只能在簽訂合同后再予以補(bǔ)充修正。但本次采購采用的是競爭性磋商方式，在磋商過程中允許對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。此次招標(biāo)結(jié)束后，采購人在企業(yè)內(nèi)部組織學(xué)習(xí)了競爭性磋商相關(guān)政策。

3.對(duì)于“有形市場思維”的糾正

上述案例中，采購人受“有形市場思維”的影響，將價(jià)格分設(shè)置為50分，因《競爭性磋商暫行辦法》中明確了價(jià)格分評(píng)審的形式，以所有有效報(bào)價(jià)中最低價(jià)作為基準(zhǔn)價(jià)，故本次磋商的評(píng)審價(jià)格分成了決定性因素。一旦有供應(yīng)商的報(bào)價(jià)明顯低于其他供應(yīng)商，則報(bào)低價(jià)的供應(yīng)商在價(jià)格評(píng)審時(shí)將占據(jù)較大的分值優(yōu)勢(shì)。因《競爭性磋商暫行辦法》中沒有明確工程類項(xiàng)目的價(jià)格分權(quán)重，所以高校在編制磋商文件時(shí)不能被有形市場思維引導(dǎo)。代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)提醒采購人，調(diào)整價(jià)格分分值，在不隨意修改價(jià)格分評(píng)審形式的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)考慮價(jià)格分權(quán)重的設(shè)置。

（一）背景及基本概念

1.政府采購工程法規(guī)適用范圍

政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及其實(shí)施條例。

2018年3月，隨著《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（國家發(fā)展改革委令第16號(hào)，以下簡稱16號(hào)令）的出臺(tái)，國家將依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目限額從200萬元提升至400萬元，可以采用非招標(biāo)采購方式進(jìn)行的工程建設(shè)類采購項(xiàng)目越來越多。

非招標(biāo)采購方式中的競爭性磋商是財(cái)政部2015年才推出的新的采購方式，以其靈活、高效的特點(diǎn)提高了采購效率和采購質(zhì)量，逐漸成為許多采購人首選的非招標(biāo)采購方式。因采購方式的選取從公開招標(biāo)變?yōu)楦偁幮源枭?，根?jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，由于不滿足16號(hào)令的規(guī)定，加之政府采購相關(guān)法規(guī)的進(jìn)一步明確，才有了很多采用非招標(biāo)采購方式進(jìn)行采購的工程項(xiàng)目，適用和管轄范圍也從招標(biāo)投標(biāo)法體系過渡到了政府采購法體系。

2.分析模型

SWOT分析為通過優(yōu)勢(shì)（Strengt- hs）、劣勢(shì)（Weakness）、機(jī)會(huì)（Opportunities）和威脅（Threats）四個(gè)角度分析，結(jié)合其優(yōu)勢(shì)與機(jī)會(huì)、優(yōu)勢(shì)與威脅、劣勢(shì)與機(jī)會(huì)、劣勢(shì)與威脅的相互關(guān)系為企業(yè)尋找并制定相應(yīng)的經(jīng)營策略。將該分析方法應(yīng)用到競爭性磋商中，可以幫助采購人更好地發(fā)現(xiàn)問題并制定相應(yīng)的解決方案。

（二）現(xiàn)狀分析

1.內(nèi)部優(yōu)勢(shì)

根據(jù)《競爭性磋商暫行辦法》的規(guī)定，競爭性磋商自文件發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止不得少于10日。與公開招標(biāo)相比，競爭性磋商節(jié)省了采購時(shí)間，提高了采購效率。

《競爭性磋商暫行辦法》第二十條規(guī)定，“在磋商過程中，磋商小組可以根據(jù)磋商文件和磋商情況實(shí)質(zhì)性變動(dòng)采購需求中的技術(shù)、服務(wù)要求以及合同草案條款，但不得變動(dòng)磋商文件中的其他內(nèi)容。實(shí)質(zhì)性變動(dòng)的內(nèi)容，須經(jīng)采購人代表確認(rèn)”。這一規(guī)定為采購人在磋商過程中提供了主動(dòng)權(quán)，提高了其在工程建設(shè)項(xiàng)目采購前期工作（如招標(biāo)范圍的界定等）的容錯(cuò)率，其靈活性是其他采購方式所不具備的。采購人可以縱覽每個(gè)供應(yīng)商提交的響應(yīng)文件中的方案，來斟酌自己的技術(shù)需求是否有所欠缺，并可以及時(shí)補(bǔ)充完善。

與競爭性談判相比，競爭性磋商同為適用于工程建設(shè)項(xiàng)目且可以進(jìn)行二次報(bào)價(jià)的采購方式，其采用的綜合評(píng)分法可以更全面地衡量供應(yīng)商，而不是僅憑價(jià)格來決定采購結(jié)果。

2.內(nèi)部劣勢(shì)

采購人受“有形市場思維”的影響，在采用競爭性磋商方式時(shí)，需要與每個(gè)供應(yīng)商一對(duì)一進(jìn)行磋商，導(dǎo)致項(xiàng)目評(píng)審耗時(shí)長，且工程項(xiàng)目多以清單計(jì)價(jià)，每個(gè)專業(yè)的工程量多且細(xì)，供應(yīng)商在最終報(bào)價(jià)時(shí)如降價(jià)，則需要修改工程量清單每一項(xiàng)的金額，工作量大，過程繁雜。且相比“有形市場”公開招標(biāo)項(xiàng)目中以內(nèi)插法進(jìn)行的價(jià)格打分，《競爭性磋商暫行辦法》明確規(guī)定價(jià)格分計(jì)算為低價(jià)優(yōu)先法，無法規(guī)避供應(yīng)商以明顯低于市場價(jià)格報(bào)價(jià)成交的現(xiàn)象。工程建設(shè)項(xiàng)目相比貨物服務(wù)類項(xiàng)目最明顯的不同在于工程建設(shè)項(xiàng)目的終身制，即建成之后一直到項(xiàng)目壽命期止，采購人及其施工單位都要對(duì)工程負(fù)責(zé)，故成交金額極低會(huì)給工程后期執(zhí)行和質(zhì)量保證留下隱患。

隨著各項(xiàng)政府采購政策規(guī)定的相繼出臺(tái)，逐漸明確了政府采購中每一環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，如《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）明確了采購人為招標(biāo)文件中技術(shù)需求的主體責(zé)任。而在競爭性磋商中并沒有相關(guān)規(guī)定明確各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，僅憑《政府采購法》及《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）來進(jìn)行權(quán)責(zé)的劃分，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

3.外部機(jī)會(huì)

隨著《競爭性磋商暫行辦法》以及《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法〉的通知》（財(cái)庫〔2014〕215號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法有關(guān)問題的補(bǔ)充通知》（財(cái)庫〔2015〕124號(hào)）等文件的頒布及實(shí)施，國家對(duì)于規(guī)范政府和社會(huì)合作和非招標(biāo)采購方式日益重視，而競爭性磋商在一定程度上正是為此量身定做的一種采購方式，是國家對(duì)于完善非招標(biāo)方式采購制度的法律實(shí)踐，需要采購人及代理機(jī)構(gòu)多實(shí)踐嘗試，發(fā)現(xiàn)該采購方式在各領(lǐng)域的適用性、缺陷和不足。16號(hào)令的出臺(tái)無疑給了非招標(biāo)采購方式更多的實(shí)踐機(jī)會(huì)。

相較于競爭性談判和單一來源兩種非招標(biāo)采購方式，競爭性磋商對(duì)于供應(yīng)商的考核更為全面，采購人的主動(dòng)權(quán)更大。在磋商文件中，技術(shù)需求、做法、擬投入的相關(guān)參考品牌設(shè)備的選取等設(shè)置更為靈活。有些采購人喜歡“競爭性談判采購過程中可以與供應(yīng)商進(jìn)行談判”這一設(shè)置，能更好地了解供應(yīng)商對(duì)于項(xiàng)目的理解并就價(jià)格與其進(jìn)行談判。但競爭性談判僅從價(jià)格方面來考核供應(yīng)商，對(duì)于施工組織設(shè)計(jì)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、擬投入機(jī)械設(shè)備等要求全部為合格制。如供應(yīng)商在響應(yīng)文件中表明“我單位完全響應(yīng)競爭性談判文件中全部內(nèi)容”，并將競爭性談判文件對(duì)于施工組織設(shè)計(jì)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、擬投入機(jī)械設(shè)備等內(nèi)容全部照抄一遍，但并未對(duì)相關(guān)內(nèi)容提供詳細(xì)的方案，競爭性談判評(píng)審委員會(huì)也無法認(rèn)為該供應(yīng)商沒有響應(yīng)競爭性談判的技術(shù)要求，采購人也無法從供應(yīng)商的響應(yīng)文件中判斷其方案與團(tuán)隊(duì)是否能真正滿足工程項(xiàng)目。而競爭性磋商則不然，其在保留談判環(huán)節(jié)的同時(shí)，可以綜合考量供應(yīng)商的方案，根據(jù)采購人想重點(diǎn)考核的方面，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)與比較。這也是和其他非招標(biāo)采購方式相比，競爭性磋商的優(yōu)勢(shì)和機(jī)會(huì)所在。

4.外部威脅

因競爭性磋商的流程中包含了磋商這一環(huán)節(jié)，供應(yīng)商可以與磋商小組直接接觸，從而可能會(huì)出現(xiàn)無法回避的人為干擾因素，影響評(píng)審專家的公正判斷。如供應(yīng)商授權(quán)代表與專家私交甚好，可能就會(huì)影響到最終的評(píng)審結(jié)果。

（三）應(yīng)對(duì)策略分析研究

根據(jù)上述分析結(jié)果，我們應(yīng)充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，盡可能通過完善磋商文件的方式來回避劣勢(shì)，抓住國家推行政策的機(jī)會(huì)，規(guī)避化解潛在的威脅。

1.內(nèi)部優(yōu)勢(shì)與外部機(jī)會(huì)策略

競爭性磋商的流程時(shí)間短，在磋商現(xiàn)場可以根據(jù)磋商文件及采購人的實(shí)際需求對(duì)合同條款等進(jìn)行補(bǔ)充，在一定程度上減輕采購人在前期制定采購需求的難度和壓力。采購人應(yīng)利用競爭性磋商的優(yōu)勢(shì)并把握其外部機(jī)會(huì)，提高自身在采購流程中的主觀能動(dòng)性：按照《政府采購法》的相關(guān)要求，明確在編制文件時(shí)側(cè)重考核的內(nèi)容并予以細(xì)化量化，擬派采購人代表參與磋商，在磋商現(xiàn)場抓住與供應(yīng)商面談的機(jī)會(huì)，就自己更關(guān)心的或供應(yīng)商響應(yīng)文件中沒有明確的內(nèi)容進(jìn)行磋商。在磋商中如發(fā)現(xiàn)某一分項(xiàng)工程有更好的做法，可在磋商現(xiàn)場進(jìn)行變更并和所有做出響應(yīng)的供應(yīng)商進(jìn)行確認(rèn)，充分發(fā)揮這一采購方式的優(yōu)勢(shì)，抓住國家政策扶持機(jī)遇，提高采購效率，做到物有所值。

2.優(yōu)勢(shì)與威脅策略

對(duì)于內(nèi)部優(yōu)勢(shì)和外部威脅，在不違反《政府采購法》等相關(guān)法律法規(guī)的前提下，采購人可進(jìn)一步完善項(xiàng)目的磋商文件：明確每家供應(yīng)商磋商的時(shí)間，嚴(yán)格通信器材的管理，堅(jiān)持磋商小組獨(dú)立評(píng)審，要求代理機(jī)構(gòu)對(duì)畸高畸低的打分進(jìn)行復(fù)核及提示，盡可能規(guī)避每一個(gè)環(huán)節(jié)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，避免后期因法規(guī)沒有明確而產(chǎn)生相應(yīng)問題。同時(shí)，盡量不給任何人鉆法律漏洞的機(jī)會(huì)，并將采購過程中遇到的問題及時(shí)反饋給主管部門，加快推進(jìn)非招標(biāo)采購方式制度完善和營商環(huán)境優(yōu)化。

3.劣勢(shì)與機(jī)會(huì)策略

面對(duì)內(nèi)部劣勢(shì)和外部機(jī)會(huì)，采購人可以在編制磋商文件時(shí)結(jié)合政策對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，如《競爭性磋商暫行辦法》沒有明確工程項(xiàng)目的價(jià)格分設(shè)置權(quán)重，可以參照服務(wù)類項(xiàng)目的價(jià)格分權(quán)重進(jìn)行設(shè)置，設(shè)置磋商小組與每一家供應(yīng)商單獨(dú)磋商等。對(duì)于權(quán)責(zé)劃分不明確的問題，可以在與代理機(jī)構(gòu)簽訂委托協(xié)議時(shí)在協(xié)議中明確相關(guān)主體責(zé)任。

4.劣勢(shì)與威脅策略

采購人應(yīng)及時(shí)組織各類項(xiàng)目經(jīng)辦人的培訓(xùn)，強(qiáng)化其政府采購法律意識(shí)，提升其專業(yè)水平，嚴(yán)格執(zhí)行政策及規(guī)范流程。在編制磋商文件時(shí)，要明確磋商流程及規(guī)則，并避免受“有形市場思維”的影響。在進(jìn)行磋商時(shí)，要嚴(yán)格把控現(xiàn)場“節(jié)奏”，發(fā)揮采購人的主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決維護(hù)采購人的合法權(quán)益。如在磋商現(xiàn)場應(yīng)盡量避免出現(xiàn)磋商小組與供應(yīng)商授權(quán)代表談?wù)撆c采購項(xiàng)目無關(guān)的事情，一旦發(fā)生，應(yīng)及時(shí)制止。

隨著工程項(xiàng)目招標(biāo)管理制度的日益完善和有形市場監(jiān)督監(jiān)管的介入，形成了一個(gè)較為完善的招標(biāo)投標(biāo)體系，其中有很多與工程建設(shè)項(xiàng)目更為貼合的制度值得非招標(biāo)采購方式借鑒。例如房建工程的投標(biāo)報(bào)價(jià)低于控制價(jià)的6%時(shí)進(jìn)行價(jià)格評(píng)審，以衡量供應(yīng)商的報(bào)價(jià)是否畸低，從而判斷其是否存在惡意競爭的行為。

工程建設(shè)項(xiàng)目的非招標(biāo)采購方式還要隨著營商環(huán)境的優(yōu)化繼續(xù)深化研究。競爭性磋商這一采購方式使采購需求指標(biāo)參數(shù)在完整、明確的條件下實(shí)現(xiàn)了合理報(bào)價(jià)和公平交易，避免了競爭性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競爭，又在綜合評(píng)分的基礎(chǔ)上增加了磋商環(huán)節(jié)，將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來，達(dá)到了“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的有機(jī)統(tǒng)一。

作者：邱羽翰

作者單位：中鋼招標(biāo)有限責(zé)任公司